保健食品市场亟待解决的疑难问题

随着老龄化趋势不断加快，老龄人口规模不断增长，以及人们养生、保健意识不断增强，保健食品消费需求稳步增长。

数据显示，近年来，我国保健食品行业市场规模每年的增速都在10%以上。但保健食品领域消费者的投诉数量及投诉的各类问题也在不断增加，应及时跟进对保健食品市场的监管执法，及时解决保健食品监管执法中遇到的疑难问题。

关注消费者投诉问题

保健食品是指声称具有特定保健功能或者补充维生素、矿物质为目的的食品，即适宜于特定人群食用，具有调节机体功能，不以治疗疾病为目的，并且对人体不产生任何急性、亚急性或者慢性危害的食品。

目前来看，市场监管领域消费者针对保健食品的投诉主要集中在以下几个方面。一是产品自身问题。消费者投诉商家不按照批准内容生产、擅自改变生产工艺、非法添加非食用物质(药物)等违法行为。二是商家管理问题。投诉商家未取得经营资质、注册证书或备案凭证、未经许可生产经营保健食品等问题。三是广告宣传问题。消费者投诉保健食品标签、说明书和宣传材料虚假宣传保健功能，非法声称疾病预防、治疗功能，投诉商家违法发布保健食品广告以及发布虚假保健食品广告等。四是欺诈销售问题。投诉商家将食品和保健食品混放销售，以保健食品的名义宣传销售普通食品，误导消费者;或是利用网络、会议营销、广播电视、电话营销等方式欺诈销售保健食品以及通过传销、违规直销等方式营销保健食品等。

疑难问题亟待解决

为有效净化保健食品市场，提升保健食品质量安全水平，更好地保护消费者合法权益，近年来，市场监管部门多次聚焦保健食品违法经营行为，大力查处保健食品领域违法生产经营、虚假宣传、违规营销、欺诈误导消费等行为并取得了阶段性成效，但在执法中也普遍遇到一些疑难问题亟待解决。

案件调查取证难 市场监管领域处置涉及保健食品复杂疑难案件中发现，很多保健食品销售模式日益多样化，除了传统多级批发商到达零售终端外，还出现了很多新的销售方式，比如微信群内销售、电话销售、展会销售、健康讲座体验销售、一对一上门销售等多种方式，这些新的销售方式往往存在隐蔽性强、流动性大的问题，执法人员通过12345或12315热线受理保健食品会议销售投诉后，当执法人员奔赴现场时往往发现销售人员已离场。诸如此类“打游击式”的销售方式，使违法主体难以确定，在保健食品案件查办中增加了办案人员的调查取证难度。

案件事实认定难 在对案件事实认定时发现，有一些保健食品的审批功能与其宣传的功能往往不一致，执法人员在办案过程中经常遇到识别困难、认定困难等问题，这主要源于对于该类保健食品的审批情况不清楚、不了解，这些商品的审批件中明确的功能就简短的几个字，仅对其所具备的功能进行简单描述，但是商家在宣传的过程中会对其进行进一步解释、阐述，甚至引用中药药典或是新资源食品功效和作用等论述，在此过程中所用语言文字与审批件内容不一致。因此，执法人员如何界定其宣传的内容是否夸大、虚假?对当事人提交的相关自证证据如何采信以及对当事人违法事实如何判定?都是执法人员面临的难题，对执法人员知识的全面性、专业性带来了一定的挑战。

案件处罚裁量难 保健食品案件处置中会涉及销售企业自设网站、微信小程序、公众号等媒介，总体来看，这些媒介的浏览量不大、关注人数也不多。但发布的内容有些确属违反相关法律法规，对于传播度较小、违法情节轻微的违法行为，在执法实践中，涉案当事人对其需要承担的处罚额度经常不予认可。面对这种情形，办案人员在依法行政和合理行政之间的平衡点上似乎又缺少具体可操作性的执法指导，导致执法难度加大，而执法效果的社会认可度又容易产生争议。

保健食品市场需加强监管

精准执法，高效整治保健食品问题乱象 建议进一步明确执法导向，确立以食品虚假宣传、违法广告、虚假标签标注、无证无照举办会销活动、故意拖延或无理拒绝消费者合理要求、直销企业直销员及直销企业经销商的违规直销传销等行为作为日常检查重点，深挖违法线索，严肃查处相关违法违规行为，不断提高执法的针对性、精准性和预见性。结合市场监管工作实际，认真摸清辖区内所有保健食品经销企业、分支机构、服务网点和经销商等相关主体的基本情况，建立保健市场行业专业台账，加强对农村地区假冒伪劣食品专项整治活动，在覆盖农村地区、城乡接合部的基础上，对旅游景点、校园周边等部位加强监管，坚决打掉制假售假的源头窝点，摧毁制假售假的违法网络，实现查处一批案件、打掉一个链条、净化一个行业的执法目标。

多措并举，加强保健食品风险监控和线索摸排 一是坚持问题导向，将保健食品质量监测列为重点内容，结合年度抽检计划，制定专项抽检方案。二是利用“互联网+”手段，实施线上线下一体化监管。综合利用12315、12345等系统有效数据，对有关保健食品的投诉举报信息进行全面筛查并预警相关部门，协同开展线上线下应对处置工作，防范不良炒作和舆情激化。三是针对辖区保健食品整治过程中的重点、难点问题，强化保健市场监管风险项目汇总，实现监管风险内容的动态更新。同时，利用大数据筛查功能，对各部门提出的风险项目进行数据筛查，充分利用大数据智能化等手段，锁定相关违法主体和线索。

加强沟通，发挥多部门之间的协调配合力度 保健市场领域广、商品类别多、违法行为复杂，专业性较强，新业态、新问题发展变化迅速，必须树立保健食品监管“一盘棋”的思想。市场监管部门应加强与卫生行政部门、中医药管理等部门协同协作，加强保健食品包括功能性食品相关监管执法业务工作的互通互学，解决业务交叉不清问题，实现监管区域和监管职能无缝衔接，注重形成合力，防止不法主体利用地区监管空白和部门衔接缝隙等薄弱环节打“擦边球”。

强化会商，保证行政执法的公平公正性 建议定期汇总市场监管领域保健食品相关案件执法过程中存在的问题，通过召开座谈会、下发行政执法工作指导等方式解决日常行政执法遇到的实际问题。同时，强化内部复杂疑难案件会商及研究决策机制，加快解决基层执法人员在办理涉及保健食品相关案件中遇到的实际难题。